ANMVI-SIVeLP-SIVeMP
Roma, 16 novembre 2001
Al Presidente del Consiglio dei Ministri
Al Ministro della Salute
Al Ministro delle Politiche Agricole e Forestali
Al Ministro del Tesoro
Ai Presidenti delle Regioni e Provincie autonome
Agli Assessori Regionali alla Sanità
Agli Assessori Regionali all’Agricoltura
Alle Commissioni Agricoltura e Affari Sociali della Camera
Alle Commissioni Agricoltura e Sanità del Senato
Alle Associazioni di categoria
LORO SEDI
Prot. N. 257/3/7
Oggetto: Anagrafe Bovina. Modifica delle procedure operative, identificazione dei soggetti responsabili del sistema, efficienza e finanziamento
Com’è noto il sistema di identificazione e registrazione degli animali riveste un’importanza strategica fondamentale nella tutela della salute pubblica e nella promozione qualitativa delle produzioni zootecniche ed alimentari. L’anagrafe zootecnica è, infatti, l’elemento essenziale del sistema di rintracciabilità che consente di riconoscere l’origine e il percorso lungo la filiera produttiva di ogni animale o produzione di origine animale.
L’anagrafe zootecnica riveste anche un’importanza extrasanitaria, di tipo economico, nella repressione delle frodi spesso connesse alla notevole massa di risorse erogate dall’Unione Europea per sostenere l’agricoltura (premi PAC).
L’identificazione dei bovini, introdotta nella legislazione nazionale nel 1954 con il DPR n.320, si è progressivamente raffinata per rispondere alle esigenze di epidemiologia e sanità pubblica veterinaria, sino all’identificazione sistematica ed obbligatoria di tutti i capi bovini (ed ovicaprini) dal 1968 per l’esecuzione dei piani di profilassi obbligatoria su Tubercolosi, Brucellosi, e in seguito Leucosi.
Nell’ambito della politica di armonizzazione comunitaria sono state emanate diverse disposizioni che hanno definito l’istituzione (DPR n.317 del 1996) e, successivamente, la puntuale regolamentazione e ottimizzazione del sistema attraverso il recepimento dei Regolamenti dell’UE n.820 del 1997 e n.1760 del 2000. Regole che, con il loro divenire, hanno promosso l’omogeneizzazione dell’identificazione e registrazione degli animali nell’Unione europea con banche dati che dovevano essere effettivamente operative dal 1 gennaio 2000.
Come si può notare il sistema è stato oggetto di un progressivo aggiustamento. L’istituzione dell’anagrafe è stata, infatti, un’operazione molto complessa e ponderosa che ha cambiato radicalmente le abitudini degli allevatori in materia di identificazione degli animali e ha impegnato i servizi veterinari nell’uso di nuove metodologie, anch’esse non perfette, che hanno richiesto tempi di assestamento e superamento di ostacoli culturali, strutturali e procedurali.
Il livello di ottimizzazione raggiunto ha fatto sì che nel 1997 i Servizi Veterinari siano stati investiti del compito di effettuare il censimento straordinario per la verifica delle quote latte. I servizi veterinari non avrebbero potuto corrispondervi nei tempi ristretti prestabiliti se non disponendo di un sistema già strutturato, collaudato ed efficiente.
Il Governo interviene oggi nuovamente sulla materia, con l’intenzione di apportare cambiamenti finalizzati alla soluzione dei problemi residui e delle criticità evidenziate, con l’Art. 4 del Decreto Legge 22 ottobre 2001 n.381 recante Disposizioni urgenti concernenti l'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA), l'anagrafe bovina e l'Ente irriguo umbro-toscano, che ha stabilito quanto segue:
1. Al fine di garantire la massima efficacia dell’azione amministrativa nel settore della zootecnia e di conseguire lo snellimento del procedimento relativo all'erogazione dei relativi premi ed indennità di carattere comunitario e nazionale, secondo criteri di economicità e pubblicità, il Ministro della salute ed il Ministro delle politiche agricole e forestali, di concerto con il Ministro per gli affari regionali ed il Ministro per l'innovazione e le tecnologie, con decreto, da adottarsi entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, determinano le modalità e le procedure operative per la gestione e l’aggiornamento della banca dati nazionale di cui al decreto del Presidente della Repubblica 19 ottobre 2000, n. 437, nonché per la trasmissione informatica dei dati.
2. Con il decreto di cui al comma 1 sono determinati, altresì, i termini per la conclusione di ciascuna fase dei relativi procedimenti.
Risulta evidente come l’obiettivo del Governo non sia di natura sanitaria ma piuttosto di natura amministrativa finalizzato all’erogazione tempestiva di premi e indennità comunitari e nazionali.
Questo conferma che il sistema di anagrafe sanitaria attualmente in essere, ancorché necessariamente da completare e perfezionare per rispondere alle innumerevoli esigenze di indagine e analisi epidemiologica e di pianificazione e programmazione della sanità pubblica veterinaria, assicura una risposta essenziale.
Sul piano squisitamente amministrativo, invece, ancora oggi non è stato dichiarato, da chi ha sollevato critiche, quale sia lo scostamento tra la situazione reale e quella attesa. In altre parole, si sostiene che l’anagrafe del bestiame necessiti di modalità e strumenti attuativi differenti ma non è specificato:
Dove (in quale tra le diverse realtà regionali si riscontrano problemi),
Come (quale aspetto non funziona del circuito amministrativo economico),
Quanto sia inadeguata (quale è la percentuale dei dati non corretti),
Perché (quali sono le cause rilevate),
Chi siano i soggetti hanno generato disfunzioni contrarie alle aspettative sanitarie e zooeconomiche.
Secondo i dati in nostro possesso i giudizi che vengono comunemente espressi al riguardo sono da capovolgere. I risultati raggiunti sono oggettivamente più che decorosi, considerata la complessità e dinamicità del contesto in cui si opera (movimentazione annuale, nascita-morte, import-export-macellazione di centinaia di migliaia di capi bovini) e la assoluta mancanza di risorse aggiuntive specifiche che avrebbero dovuto pervenire ai Servizi Veterinari delle Aziende Sanitarie Locali per sostenerli in un’opera burocratico amministrativa di tale rilevanza.
L’efficienza del sistema di anagrafe sanitario, poi, è stata dimostrata in coincidenza dell’emergenza BSE laddove ogni capo che arriva al macello è dotato di passaporto e anche le altre finalità zoosanitarie sono assicurate dal momento che, in diverse occasioni e durante una fase di attività concitate ed urgenti, è stato possibile risalire immediatamente ai movimenti degli animali sul territorio nazionale consultando le banche dati.
La stessa validazione per i premi PAC, è avvenuta in altissima percentuale già al primo passaggio presso la BDN, mentre la restante fascia di correzione ha evidenziato “anomalie” attribuibili solo in piccola misura ai servizi veterinari, non trascurando che un margine di errore fisiologico dovuto a varie e comprensibili concause rimane comunque.
Sempre in tema di premi PAC, non andrebbero neppure dimenticate le numerose collaborazioni richieste ai Servizi Veterinari e da questi fornite agli Allevatori e alle Organizzazioni Agricole proprio nella fase iniziale delle pratiche di compilazione delle domande.
Se può servire come ulteriore indicatore in proposito, l’analisi dettagliata della situazione ci dice che non ci sono stati sostanzialmente inconvenienti o ritardi laddove il Servizio Veterinario ha raccolto e trasmesso i dati direttamente per conto dei macelli in deroga e a capacità limitata non ancora informatizzati (ai sensi dell’art.8, comma 3, del DPR 437/2000).
Considerato che i soggetti coinvolti nel sistema sono:
1. I Detentori degli animali che notificano i dati dei capi anagrafati
2. I Servizi Veterinari delle ASL
3. I Responsabili degli stabilimenti di macellazione
4. Le Regioni
5. La Banca Dati Nazionale (BDN)
occorre riconoscere che inizialmente, quando si trattava di costituire da zero l’archivio dei dati, solo i Servizi Veterinari delle ASL, le Regioni e la BDN hanno saputo e potuto svolgere il ruolo richiesto in modo coordinato e positivo. Assolvendo ai compiti ricevuti nonostante le carenze di personale amministrativo ed ovviandovi con un grosso sforzo organizzativo che ha visto spesso l’impegno diretto anche dei veterinari stessi nell’immissione dati.
Nel corso di questi anni, tra l’altro, i Servizi Veterinari non hanno mancato di segnalare ripetutamente le difficoltà, o criticità del sistema, per loro iniziativa o su richiesta degli Assessorati alla Sanità delle Regioni cui si riferiscono.
Oggi permangono naturalmente difficoltà perché certe carenze non sono state esaurientemente ed ovunque rimosse, ma, grazie anche agli sforzi fatti che non possono essere misconosciuti, le criticità principali sembrano comunemente ristrette a queste tipologie:
I tempi di arrivo del dato (sostanzialmente condizionati dal ritardo o dalla omissione della notifica ai servizi veterinari da parte dei detentori degli animali interessati),
La qualità del dato fornito con le dichiarazioni dei detentori (risolvibile con l’impiego di Internet che ne consentirebbe la verifica o il rifiuto da parte della BDN in tempo reale),
La capillarità nel collegamento alla BDN (limitata dalla esiguità del SIS del Ministero della salute risolvibile con l’impiego di Internet e di “sportelli anagrafe” presso i distretti veterinari delle ASL),
La complessità e utilità dei dati archiviati ai fini sanitari epidemiologici e di pianificazione sanitaria,
La validità e fruibilità dei dati archiviati ai fini economici PAC.
A chi rimprovera ai Servizi Veterinari di non aver adeguatamente rilevato, rappresentato o risolto le difficoltà, e le eventuali inadempienze di allevatori a monte e di macellatori a valle, riteniamo opportuno fare presente che ai Servizi Veterinari si chiedeva di far decollare al più presto il nuovo sistema di identificazione, con le accelerazioni portate dalle due questioni: “quote latte” e BSE, e su tale obiettivo i servizi si sono concentrati.
Lo spirito generale all’avvio dell’anagrafe bovina non era obiettivamente quello di rilevare le irregolarità o le infrazioni e lo comprova, ancora oggi, l’assenza di sanzioni per le infrazioni a tutte le norme che riguardano l’argomento. Sarebbe contraddittorio, ingiusto e strumentale addebitare responsabilità rispetto a “inefficienze” repressive.
Dando dunque atto dei risultati fin qui raggiunti, l’oggettiva motivazione per introdurre cambiamenti nel sistema potrebbe essere quella di voler migliorare, riducendo il ricorso al materiale cartaceo, i tempi di immissione del dato e la qualità del dato medesimo rispetto alle molteplici necessità di impiego epidemiologico, di programmazione sanitaria e di utilità economica per i detentori degli animali.
L'attuale ipotesi di apertura nei confronti dei singoli allevatori o, più probabilmente, delle loro Organizzazioni di categoria che si interporranno come tramiti per la notifica dei dati anagrafici nel già delicato e complesso circuito Allevatore - Servizio Veterinario ASL – Banca Dati Nazionale, non può essere concepita solo allo scopo di rispondere ad una rivendicazione di ruolo delle Organizzazioni suddette ma deve rispondere a criteri di efficienza, efficacia ed economicità. Solo in tal caso potrebbe essere accolta ed integrata positivamente con l’esistente dai veterinari, ai quali sarà in ogni caso affidato il compito di effettuare i controlli di legge, che hanno creato l’attuale servizio senza alcun costo per la pubblica amministrazione o per gli allevatori.
L’eventualità di un esproprio dalla completa competenza dei Servizi Veterinari dell’identificazione e notifica alla BDN del bestiame a favore di sistemi totalmente affidati ai detentori o alle organizzazioni di categoria è una scelta ben precisa che va in direzione opposta alla storica e strategica centralità sanitaria dell’anagrafe bovina e sarà del tutto controproducente.
Non conosciamo quale sia stato il finanziamento globale, attribuito alla banca dati nazionale, sin qui erogato per portare avanti il progetto dell'anagrafe bovina. A livello territoriale (ASL) tutta l’operazione è stata realizzata esclusivamente con l’impegno del personale già esistente presso i Servizi e le eventuali insufficienze potrebbero essere dipese da queste carenze. Non vorremmo adesso vedere attribuite a nuovi soggetti oltre alle basi fondamentali del sistema realizzate con il nostro lavoro anche corposi finanziamenti pubblici che ai Servizi Veterinari delle ASL sono sempre stati negati.
Oltretutto senza nessuno sgravio per i Servizi Veterinari che, continuando necessariamente a rilasciare i passaporti, non godranno di nessun risparmio di lavoro. Infatti, il tempo impiegato dal Servizio Veterinario per verificare la correttezza dei dati prima del rilascio del passaporto del capo bovino la cui iscrizione in anagrafe è stata effettuata direttamente da parte del privato, o dall'Organizzazione cui il privato si rivolge, non cambia rispetto al tempo impiegato per effettuare direttamente l’inserimento e la verifica dei dati nella BDN con un auspicato sistema che operi in tempo reale.
In sintesi, se si intende apportare miglioramenti al sistema dell’anagrafe quali:
1. Operatività in tempo reale (abbandono del sistema in batch),
2. Impiego della rete Internet per il collegamento di tutti i livelli organizzati accreditati all’accesso,
3. Procedure di alimentazione della BDN che indichino l’identità di chi genera i dati (con errori o ritardi),
4. Codici di accesso al sistema con diversi livelli di libertà di esercizio,
5. Disponibilità dei dati per la loro elaborazione a fini statistici, epidemiologici e di programmazione sanitaria,
6. Interrelazione per la validazione dei premi PAC,
il Governo può agire direttamente sul sistema modificandone la tecnologia e le procedure automatiche di attività, conferendo responsabilità distinte, attivando procedure che purificano i dati in accesso rispetto alle incongruenze più frequenti, creando sinergie e integrazioni tra soggetti convergenti con il Ssn mediante l’apertura, anche ma non solo, alle organizzazioni di categoria degli allevatori e ai singoli allevatori.
E’ inoltre opportuno sottolineare che una considerevole funzione di sostegno agli allevatori nell’espletamento di tutti gli adempimenti inerenti la gestione anagrafica aziendale potrà essere ulteriormente assicurata dai veterinari liberi professionisti riconosciuti con l’applicazione del D.lgs.196/99, il quale prevede esplicitamente fra i vari compiti affidati a questa figura anche la sorveglianza sul rispetto delle procedure riguardanti l’identificazione e la certificazione sanitaria degli animali.
A tal proposito si ricorda l’importante contributo assicurato, tuttora come in passato, dagli stessi professionisti con la loro opera per la realizzazione dei piani di risanamento, ai fini delle profilassi di Stato, ricoprendo anche le mansioni inerenti l’identificazione e la registrazione di tutti gli animali.
Pertanto la posizione dell’ ANMVI, SIVeMP e del SIVeLP nel caso invece di una completa attribuzione dell’anagrafe bovina ai privati non può essere che di assoluta disapprovazione.
Distinti saluti
Il Presidente dell’ANMVI
Dott. Marco Eleuteri
Il Segretario Nazionale del SIVeMP
Dott. Aldo Grasselli
Il Segretario Nazionale del SIVeLP
Dott. Gastone Del Monte